현실주의에서 유일하게 인정하는 국제 사회의 행위자는 국가입니다. 자유주의의 경우는 다른 견해를 가지고 있는데, 이들은 국제 사회의 행위자가 국가뿐 아니라 NGO, 영향력 있는 개인, 지방 정부 등도 행위자로 보고 있습니다. 이 글에서는 국제 환경 문제를 해결하는데 지방 정부가 할 수 있는 역할에 관해 서술하도록 하겠습니다.

기존의 국제 환경 문제 해결 방식

기존의 국제 사회에서는 국제 환경 문제(비단 환경 문제만으로 국한 되는 것은 아닙니다)가 발생했을 때 국제 레짐을 형성하여 해결하려 하였습니다. 하지만 이러한 방식으로 국제 환경 문제 해결이 쉽지만은 않습니다. 그 이유는 다음과 같습니다.

1. 국제 환경 문제에 각국의 서로 다른 이익이 엮여 있음
2. 국제 레짐 참여를 유도하기 위해 처음에는 구속력이 없는 협의회로 시작해 국제 레짐이 형성되더라도 잘 지켜지지 않음

특히 구속력이 없어 국제 레짐의 협의 내용이 잘 지켜지지 않을 것을 알면서도 2번과 같이 하는 것은 일단 국제 레짐이 형성되면 반복 게임이 가능하여 구속력 있는 협의에 이를 수 있다고 생각하기 때문입니다. 다만 국가 단위에서 일어나는 협의는 너무 많고 복잡한 이해관계가 얽혀있어 쉽게 이뤄지기 힘든 것은 사실입니다.

이 때문에 대두되는 해결 방안이 지방 정부 단위에서의 협력입니다. 규모가 크면 협력이 어렵지만, 규모가 작으면 협력이 조금 더 수월 할 수 있기 때문입니다.

국제 환경 문제 해결에서 지방 정부의 역할

전술 한 것처럼, 국가 차원에서의 협력은 많고 복잡한 이해관계 때문에 어려움이 많지만, 지방 정부 차원의 소규모 협력은 더 유연하고 쉽게 이루어질 수 있습니다. 그리고 이렇게 이루어진 협력은 다른 문제에서도 본보기가 되어 문제를 해결하는 데 좋은 영향을 끼칩니다. 이는 지방 정부가 국제 환경 문제 해결의 촉진제가 될 수 있다는 뜻입니다.

중국 대련 시와 일본 기타큐슈 시의 사례

중국의 대련 시와 일본의 기타큐슈 시 두 지방 정부의 협력 사례는 지방 정부가 국제 환경 문제 해결에 중요한 역할을 할 수 있다는 중요한 예입니다. 중국과 일본이 역사적인 문제로 서로에게 좋지 않은 인식을 가지고 있어 국가 차원의 협력이 어려운 상황에서 지방 정부 차원의 협력이 이루어진 사례라 더 중요한 의미를 가집니다.

중국은 환경 문제에서는 지방 정부에 형식적으로는 적절한 자치권을 부여해 해결하도록 하고 있습니다. 이런 이유로 대련 시 정부는 환경 개선 방안을 찾아야 했습니다. 그들은 스스로 해결하기 어렵다고 생각해 외부의 도움을 찾기 시작했고, 그렇게 찾은 것이 일본의 기타큐슈 시 정부였습니다. 이 두 지방 정부가 협력을 이룰 수 있었던 이유는 다음과 같습니다.

1. 환경 개선을 위한 외부의 도움이 필요한 대련 시
2. 환경 정책을 외부에 실험해볼 대상이 필요한 기타큐슈 시

이런 두 지방 정부의 이해관계가 맞아떨어져 협력은 쉽게 이루어질 수 있었습니다. 이 둘은 협력에 박차를 가했고, 그 결과 대련의 환경의 질은 크게 향상하였습니다. 그리고 이 사례는 중국 내 다른 지방 정부에도 자극이 되어 지방 정부 차원에서 일본과 환경 협력 추진이 활발히 이루어지는 계기가 되었습니다. 이 사례를 볼 때 국가 차원의 협력이 어려운 상황에서도 지방 정부 차원의 협력이 얼마든지 잘 이루어질 수 있고, 이는 국가 내 다른 지방 정부에 자극제가 되어 나아가 국가 차원에서의 협력이 이루어질 수 있다는 것을 시사합니다.

배출권 거래 제도에서 중국과 미국의 사례 대조

교토의정서 제17조에 규정되어 있는 온실가스 감축 체제인 배출권 거래제도에서 EU나 일본, 미국의 사례는 좋은 사례입니다. 주목할 점은 이런 배출권 거래제도를 주도한 것이 중앙 정부보다는 지방 정부라는 점입니다. 이를 선례로 여러 국가가 이를 적용하고자 하였습니다. 그리고 배출권 거래제도에서 미국과 중국은 정반대의 사례로 꼽을 수 있습니다.

미국의 경우는 연방 정부가 배출권 거래제도에 대해 무관심과 대책 없이 일관하였습니다. 그리고 이것이 오히려 지방 정부의 주도권을 강화하였습니다. 이 때문에 지방 정부 차원에서 배출권 거래제를 시행하여 훌륭하게 탄소배출 양을 줄이는 데 성공하였습니다.

반면 중국의 경우는 교토의정서의 주요 행위자임에도, 배출권 거래제도는 제대로 시행되지 않고 있습니다. 전술 한 것처럼, 중국은 환경 문제를 지방 정부에 자치권을 부여하고 있습니다. 하지만 지방 정부는 이를 자율적으로 시행할 여건이 부족한 경우가 많고, 여전히 중앙 정부의 통제도 있습니다. 따라서 이런 지방 분권화는 오히려 중앙 정부의 힘을 더 키워주는 꼴이 되었고, 지방 정부 차원에서 제도의 실행이 제대로 이루어지지 않자 국가 전체적으로 정책이 실행되지 않게 된 것입니다.

이 두 사례를 보면 이렇게 정리 가능합니다.

1. 연방 정부가 아닌 지방 정부에서 정책을 주도한 미국의 경우 성공
2. 지방 정부가 아닌 중앙 정부에 정책 결정권이 주어진 중국의 경우는 실패

이것을 보면 지방 정부 차원에서 주도권을 가지고 국제 환경 문제 해결을 진행할 때 더 뛰어난 효과를 볼 수 있다는 것을 알 수 있습니다.

국제 환경 문제 해결에서 지방 정부의 역할에 대한 내 의견

위 두 사례를 볼 때, 분명 지방 정부 차원에서 문제 해결에 접근할 때, 더 손쉽게 해결이 가능하다는 것을 알 수 있습니다. 당연히 소규모 차원에서 더 적은 이해관계로 인해 협력이 쉬워지고, 협력이 쉽다면 문제 해결에 더 가까워지기 때문입니다. 또 지방 정부 차원에서 협력이 이루어지는 것이기 때문에 전통적인 국가 관계를 배제하고 문제 해결의 본질에서만 접근할 수 있다는 것도 큰 장점입니다.

다만 지방 정부 차원에서 국제 레짐 자체를 형성시키기에는 조금 부족합니다. 어디까지나 지방 정부는 국가 차원에서 형성된 국제 레짐이 잘 돌아갈 수 있게 하는 작은 행위자입니다. 자동차를 예로 들면 자동차라는 큰 틀을 만드는 것이 국가라면, 그 자동차가 원활하게 돌아갈 수 있게 윤활유 역할을 하는 것이 지방 정부란 뜻입니다. 물론 이런 지방 정부의 역할도 분명히 중요하기 때문에, 각 국가에서는 국제 환경 문제 해결을 위해 국가 차원의 협력을 기대하기 어렵다면 지방 정부 차원의 협력으로 문제를 해결해 나가는 것도 하나의 방법일 것입니다.

참고문헌

1. 「East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism」(Sangbum Shin, 2007, Pacific Affairs 80(1), 9-26)
2. 「배출권 거래제도를 통해 본 지구 기후변화정치」(신상범, 2010, 아세아연구 53(3), 111-138)